W dniu 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. („Ustawa”), która wprowadza rewolucyjną zmianę w polskim systemie zagospodarowania przestrzennego.
Dla osób fizycznych i osób prawnych (np. deweloperów) najistotniejsze zmiany wprowadzone tą reformą to wprowadzenie instytucji planu ogólnego gminy, ograniczenia w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i co najważniejsze z punktu widzenia inwestorów – zniesienie bezterminowości decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższa nowelizacja została nadto w tym roku zmieniona na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Na skutek zmiany z 2025 r. wydłużono termin wprowadzenia nowych instytucji, rozwiano wątpliwości interpretacyjne oraz usunięto oczywiste omyłki. Jak widać reforma systemu zagospodarowania przestrzennego z 2023 r. budzi szereg wątpliwości prawnych a jej pełne wprowadzenie jest ciągle przesuwane w czasie ze względu na trudności z wdrożeniem i zaimplementowaniem nowych instytucji przez gminy
Największym novum w nowelizacji jest wprowadzenie nowego typu aktu planowania przestrzennego w postaci planu ogólnego, który będzie miał charakter wiążący oraz usunięcie z polskiego porządku prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W obecnym stanie prawnym termin uchwalenia przez gminy planów ogólnych został wyznaczony na dzień 30 czerwca 2026 r. – termin ten został przedłużony z 31 grudnia 2025 r. i nie jest wykluczone, że termin ten zostanie jeszcze bardziej przesunięty patrząc na obecne zamieszanie oraz problemy w uchwaleniu planów ogólnych przez gminy.
Należy także podkreślić, że wprowadzenie powyższej nowelizacji Ustawy spowodowało gwałtowne, skokowe zwiększenie składanych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tak żeby inwestorzy otrzymali bezterminową „WZ-kę” przed dniem 1 stycznia 2026 r. i tym samym zdążyć przed uchwaleniem planów ogólnych przez gminy. Ponadto w związku z wzrostem zainteresowania decyzjami o warunkach zabudowy ustawodawca na mocy nowelizacji z kwietnia 2025 r. zawiesił do 31 grudnia 2026 r. możliwość nakładania kar za nieterminowe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez gminy ze względu na bardzo duże obłożenie urzędów gmin nowymi wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na dotychczasowych zasadach.
PLAN OGÓLNY
Plan ogólny to akt prawa miejscowego, który jest nowym, obligatoryjnym dokumentem planistycznym zastępującym dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zamierzeniami ustawodawcy ma obejmować zasięg całego terenu gminy. Plan ogólny ma stanowić podwaliny do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tym samym ułatwiać pracę urbanistom wykonującym zadania z zakresu zagospodarowania przestrzennego w gminie.
W planie ogólnym obowiązkowo będzie się określać strefy planistyczne (katalog zamknięty tych stref został określony w Ustawie) oraz gminne standardy urbanistyczne a fakultatywnie obszary uzupełnienia zabudowy i obszary zabudowy śródmiejskiej. Fakultatywność wyznaczania obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym budzi dużo emocji ze względu na to, że zgodnie z nowelizacją tylko na obszarach uzupełnienia zabudowy dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Gmina zgodnie z treścią znowelizowanej Ustawy ma obowiązek uchwalenia planu ogólnego – brak wypełnienia tego obowiązku będzie wiązał się z niemożnością prowadzenia polityki przestrzennej, wprowadzania lub zmieniania miejscowych planów zagospodarowanie przestrzennego czy też wydawania nowych decyzji o warunkach zabudowy.
Plan ogólny ma być stworzony w formie cyfrowej i łatwo dostępny dla obywateli, którzy będą mogli w każdej chwili sprawdzić jego ustalenia w Internecie.
Ustawa przewiduje wprowadzenie następujących stref planistycznych w ramach uchwalania planu ogólnego:
1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4) strefa usługowa;
5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6) strefa gospodarcza;
7) strefa produkcji rolniczej;
8) strefa infrastrukturalna;
9) strefa zieleni i rekreacji;
10) strefa cmentarzy;
11) strefa górnictwa;
12) strefa otwarta;
13) strefa komunikacyjna.
W związku z obligatoryjnością wprowadzenia planów ogólnych nasuwa się jedno pytanie – co w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieuchwalenia przez gminę w planie ogólnym obszaru uzupełnienia zabudowy w odniesieniu do danej nieruchomości?
Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa konsekwencją nieobjęcia przez gminę danej nieruchomości obszarem uzupełnienia zabudowy będzie brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej nieruchomości. Tak drastyczne ograniczenie prawa własności i prawa zabudowy stawia pod znakiem pytania zgodność reformy systemu zagospodarowania przestrzennego z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Inwestorzy, doktryna oraz prawnicy praktycy alarmują, że taki sposób uregulowania kwestii planów ogólnych jest zbyt daleko idący i stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności.
OBSZAR UZUPEŁNIENIA ZABUDOWY
W Polsce obecnie panuje następująca zasada: budujemy na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jeśli go nie ma to wtedy podstawą o staranie się o pozwolenie na budowę jest decyzja o warunkach zabudowy. Wprowadzona reforma planistyczna znacznie ogranicza możliwość stosowania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na wprowadzenie w planach ogólnych gmin fakultatywnych obszarów uzupełnienia zabudowy.
Obszar uzupełnienia zabudowy to teren określony w planie ogólnym gminy na którym możliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji w której gmina nie uchwaliła jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy reguluje Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy z dnia 2 maja 2024 r., które dla wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy wymaga m.in. zgrupowania co najmniej 5 budynków w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu.
Taki sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy znacząco ogranicza dopuszczalność wyznaczania takich obszarów i tym samym wydawania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieruchomości znajdujących się na nisko zurbanizowanych obszarach, gdzie trudno będzie o wyznaczenie obszaru uzupełnienia zabudowy na gruncie obowiązujących przepisów.
Restrykcyjność i trudne do spełnienia kryteria spowodują znaczne ograniczenie prawa zabudowy w gminach wiejskich i podmiejskich ze względu na trudność w spełnieniu wymogu zgrupowania odpowiedniej ilości budynków w wymaganej rozporządzeniem odległości. Należy zauważyć, że nieruchomości znajdujące się w miejscach o rozproszonej zabudowie mogą gwałtownie stracić na wartości wskutek wprowadzonej reformy systemu zagospodarowania przestrzennego z powodu ograniczenia prawa do zabudowy.
TERMINOWOŚĆ DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY
Począwszy od dnia 1 stycznia 2026 r. wszystkie decyzje o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne po tej dacie będą decyzjami terminowymi, których ważność będzie wynosiła 5 lat od dnia w którym decyzja ta stała się prawomocna (art. 64c Ustawy). Należy pamiętać, że w odróżnieniu od ostatecznej decyzji prawomocną jest decyzja administracyjna w stosunku do której upłynął termin do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Terminowość decyzji o warunkach zabudowy będzie z pewnością duża uciążliwością dla deweloperów, którzy przy większych przedsięwzięciach mogą mieć problem z uzyskaniem pozwolenia na budowę w 5-letnim terminie przewidzianym w Ustawie ze względu na kompleksowość przedsięwzięć deweloperskich oraz częstokroć konieczność wielu zmian w zakresie projektu budowlanego, co nierzadko implikuje konieczność wystąpienia o nową decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku zmiany planu ogólnego i/lub niewyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy może dojść do sytuacji w której nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na zasadach analogicznych lub nieznacznie zmienionych od pierwotnej decyzji i tym samym spowodować fiasko określonego projektu ze względu na bariery administracyjne.
Z pewnością decyzje o warunkach zabudowy nie znikną z dniem 1 stycznia 2026 r. z polskiego systemu prawnego niemniej jednak ich znaczenie na skutek wprowadzonej nowelizacji zostanie mocno ograniczone ze względu na radykalną zmianę ich dostępności (tylko na obszarach uzupełnienia zabudowy) i trwałości (wprowadzenie 5 letniego terminu ważności decyzji).
Zgodnie z zamiarem ustawodawcy poprzez wprowadzenie planów ogólnych i ograniczenie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ma dojść do uspójnienia polityki przestrzennej gminy w ramach władztwa planistycznego niemniej jednak dobrane środki oraz sposób i czas wprowadzenia przedmiotowej reformy budzą wiele wątpliwości z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji oraz terminu w jakim reforma ta według zamierzeń ustawodawcy ma zostać wprowadzona.
Brak uchwalenia planu ogólnego będzie wiązał się także z ograniczeniem prawa zabudowy dla właścicieli nieruchomości, co budzi szerokie wątpliwości co do konstytucyjności tego rozwiązania. Kwestia konstytucyjności wprowadzonej reformy systemu zagospodarowania przestrzennego z pewnością będzie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego mając na względzie to, że tak dalece ingeruje ona w prawo własności poprzez znaczące ograniczenie prawa zabudowy i nierozerwalnie związany z tym spadek wartości nieruchomości.
radca prawny Tomasz Szukała